Email: pgliipusat@gmail.com ✆: 0852 1117 8184 (whatsapp only), ☏ : 021 7252 831
banner

Ijin Beribadah

Sedari awal, bangsa Indonesia telah mengakui hak asasi manusia untuk memiliki agama dan kepercayaan. Bukan hanya tercantum dalam UUD 1945, pun pada Konstitusi RIS dalam pasal 18-nya menyatakan “Hak untuk Berpindah Agama” [Kusuma, 18]. Hal mana tampaknya menggemakan pasal 18 dari Deklarasi Universal tentang Hak-Hak Asasi Manusia [termuat dalam Kordi L, M.Ghufran H], sesuatu yang bahkan tak terbayangkan saat ini, karena sifat “tercela” dari praktek “murtad”.

Namun belakangan ini muncul suatu masalah hukum perihal kebebasan beribadah di Indonesia, menyusul diterbitkan-nya Peraturan Bersama Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 tahun 2006 dan Nomor 8 Tahun 2006 tentang Pedoman Pelaksanaan Tugas Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah dalam Pemeliharaan Kerukunan Umat Beragama, Pemberdayaan Forum Kerukunan Umat Beragama, dan Pendirian Rumah Ibadat [selanjutnya “PBM”]. Pihak-pihak yang menentang keberadaan-nya, menghadirkan rupa-rupa argumen, mulai dari segi konstitusi dan teknikalitas hukum administrasi negara.

Hak untuk beragama dan menjalankan ibadat merupakan salah satu hak asasi manusia yang dijamin oleh Undang-undang Dasar 1945. Pasal 29 ayat (2) Undang-undang Dasar 1945. Namun Pasal 28J [2] UUD 1945 mengatur kemungkinan dilakukannya pembatasan terhadap hak asasi manusia. Begini bunyinya ”Dalam menjalankan hak dan kebebasannya setiap orang wajib tunduk kepada pembatasan yang ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan dan penghormatan atau memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis”

Meskipun kebebasan menganut agama/kepercayaan dijamin oleh UUD sebagai non-derogable rights, namun pelaksanaan keyakinan tersebut

[baca: ibadah]

, secara eksplisit mesti dilaksanakan seturut aturan hukum. Hal ini mengingat bahwa kebebasan beragama terdiri dari dua dimensi yang berbeda yaitu forum internum dan forum externum.

Forum Internum mencakup kebebasan pikiran dan hati nurani dan beragama atau yang Kevin Boyle sebut sebagai “the right to have conviction” dimana hal tersebut bersifat internal. Manfred Nowak dan Tanja Vospernik menjelaskan forum internum sebagai ranah internal di mana kebebasan berpikir, berkeyakinan, dan beragama berkuasa absolut [Wijaya, 158]. Forum internum menolak sama sekali adanya intervensi negara, dalam hal ini kasus Ahmadiyah itu jelas pelanggaran HAM dan wewenang.

Forum Externum sebaliknya adalah dimensi ketika keyakinan tersebut dimanifestasikan di tengah-tengah ruang publik. Yang “asasi” adalah hak menganut agama, sedangkan aktivitas keagamaan atau manifestasi dari agama tersebut tunduk pada prinsip-prinsip hukum umum.

Oleh pertimbangan-pertimbangan diatas maka adalah kurang tepat jika dikatakan bahwa PBM “melanggar konstitusi”, karena sifatnya yang hanya merupakan aturan teknis-administratif [regeling] agar justru pengejawantahan forum internum tersebut bisa dilaksanakan dengan baik. Perihal segi pelaksanaan peraturan di lapangan yang mengandung kekurangan disana-sini, tidak bisa dijadikan alasan untuk menyebut-nya sebagai “inkonstitusional”. Namun sebelum kita beranjak lebih jauh, mari kita meninjau sejenak apa itu Peraturan Menteri dan Peraturan Bersama Menteri [joint ministerial decree] serta konteks-nya dalam hirarki peraturan per-undang-undangan di negara kita.

Terminologi “Peraturan Menteri” sebagai bagian hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia pertama kali muncul dalam Undang-undang Nomor 1 Tahun 1950 tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang Dikeluarkan Pemerintah Pusat. Pasal 1 undang-undang tersebut menyatakan: “Djenis peraturan-peraturan pemerintah pusat ialah : (a) Undang-undang dan peraturan pemerintah pengganti undang-undang, (b) Peraturan pemerintah & (c) Peraturan menteri” [Wijaya, 97].

Sedangkan istilah “PBM” memang tak pernah muncul dalam tata urutan peraturan perundang-undangan kita, namun menurut Bagir Manan, hal itu sudah merupakan keniscayaan, lantaran ia merupakan upaya untuk mengatasi masalah overlapping dalam urusan kementrian yang begitu banyak. Ia memberi contoh bahwa rumah ibadah adalah domain Menteri Agama, namun demikian ijin lokasi adalah domain Pemda, hal-hal semacam ini bisa menimbulkan overlapping, jika tak diatur secara bersama [Wawancara].

Menurut catatan Viona Wijaya, Peraturan/Surat Keputusan Menteri pertama kali yang tercatat ialah Surat Keputusan Menteri Agama dan PP&K, tanggal 12 Desember 1946 yang menetapkan adanya pengajaran agama di sekolah-sekolah rakyat negeri sejak kelas IV dengan 2 jam perminggu [Wijaya, 102].

Lantas apa yang merupakan latar belakang terbit-nya PBM? Peraturan ini sebenarnya merupakan peraturan yang menggantikan Surat Keputusan Bersama (SKB) Menteri Agama dan Menteri Dalam negeri No.1/BER/MDN-MAG Tahun 1969 tentang Pelaksanaan Tugas Aparatur Pemerintahan dalam Menjamin Ketertiban dan Kelancaran Pelaksanaan Pengembangan dan Ibadat Agama oleh Pemeluk-pemeluknya [Wijaya, 107].

Majelis-majelis agama yang mengirimkan wakilnya untuk merumuskan draf itu adalah Majelis Ulama Indonesia (MUI), Persekutuan Gereja-Gereja di Indonesia (PGI), Konferensi Waligereja Indonesia (KWI), Parisadha Hindu Dharma Indonesia (PHDI), dan Perwakilan Umat Buddha Indonesia (WALUBI) [Wijaya, 111].

Pertanyaan selanjutnya adalah apakah menteri-menteri tersebut berwenang menerbitkan peraturan semacam PBM? Jawaban-nya adalah ya. Karena baik Menteri Agama maupun Menteri Dalam Negeri memiliki kewenangan untuk membentuk PBM serta mengatur materi yang dimuat dalam PBM, karena materi tersebut masih ada dalam lingkup urusan yang dibidangi oleh kedua menteri tersebut. Lantas apa yang mestinya menjadi materi muatan sebuah PBM?

Merunut hirarki peraturan perundang-undangan, secara teknis mestinya materi muatan Peraturan Menteri dan PBM merupakan pengaturan lebih lanjut dari jenis produk perundangan yang ada diatas-nya, yakni Peraturan Presiden. Ahmad Yani berkata bahwa menteri cukup mengacu dan melaksanakan kebijakan berdasarkan PP & Perpres tersebut [Yani, 65], mengingat ketidaksesuaian antara jenis peraturan perundang-undangan dengan materi, dapat menjadi alasan pembatalan peraturan Per-UU-an tersebut [vernietigbaar]. Hal mana dalam bagian konsideran PBM ditemukan 6 UU yang mestinya sesuatu yang tak perlu.

Salah satu inti persoalan terkait PBM ini adalah bahwa dalam pasal 7 (1) tentang Jenis, Hirarki & Materi Per-UU-an dalam UU 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan, tidak disebut adanya Peraturan Menteri, tercantum disana bahwa setelah UUD 1945 disusul oleh TAP MPR, lantas UU/Perpu, PP dan Perda [baik Provinsi maupun Kabupaten/Kota], maka oleh Ahmad Yani hal ini ia pahami sebagai “tidak diakuinya secara formal” SKB / PBM sebagai produk hukum di Indonesia. Karena itu, peraturan-peraturan tersebut dapat disebut sebagai “cacat formil” [Yani, 66]. Lantas kemudian bagaimana?

Permen & PBM, memang tidak termasuk jenis peraturan perundang-undangan yang disebutkan secara eksplisit dalam Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011, namun pasal 8 ayat (1) undang-undang tersebut memasukkan Peraturan Menteri ke dalam jenis peraturan perundang-undangan “lain” yang diakui karena memiliki kekuatan mengikat selama diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Pasal 8(2) UU Nomor 12 Tahun 2011 menambahkan satu alternatif kriteria lagi sebagai syarat agar jenis peraturan perundang-undangan lain memiliki kekuatan mengikat yaitu “dibentuk berdasarkan kewenangan”.

Frasa “dibentuk berdasarkan kewenangan” ini sebetulnya menjadi masalah. Pasalnya, dalam ilmu perundang-undangan, sumber pembentukan peraturan perundang-undangan adalah atribusi (dari peraturan per-UU-an yang lebih tinggi) dan delegasi (dari lembaga, badan atau pejabat berwenang) sedangkan peraturan yang dibuat berdasarkan kewenangan (pemerintahan) saja bukanlah peraturan perundang-undangan, melainkan peraturan kebijakan [Wijaya, 100], yang dasarnya adalah freis ermessen.

Freis ermessen [kewenangan bebas / vrije bevoegheid] adalah salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa harus sepenuhnya terikat pada Undang-Undang [Ridwan, h.169]. Freis ermessen ini muncul sebagai alternatif untuk mengisi kekurangan dan kelemahan di dalam penerapan asas legalitas [wetmatigheid van bestuur] [Ridwan, 171], misalnya dalam menghadapi suatu kejadian bencana alam atau wabah penyakit menular, pemerintah harus segera mengambil tindakan yang semata-mata timbul dari prakarsa sendiri [Ridwan, 171-172].

Namun demikian, Albert Venn Dicey menyatakan bahwa konsep rule of law memiliki beberapa ciri salah satunya adalah “The absolute supremacy or predominance of regular law” yang ia lawankan dengan “the influence of arbitrary power” hal mana ia maksudkan sebagai discretionary power [Marzuki, 70]. Padahal PBM yang lebih menekankan unsur tujuan

[doelmatigheid]

ketimbang asas legalitas [wetmatigheid], adalah suatu bentuk peraturan kebijakan [beleids] yang memancar dari konsep freis ermessen dan discretionary power.

Jimly Asshiddiqie mengungkapkan bahwa peraturan kebijakan merupakan bentuk peraturan yang tidak termasuk kategori peraturan perundang-undangan, tetapi isinya bersifat mengatur (regeling). [Asshiddiqie, h.263], sedangkan Rosjidi Ranggawidjaja berkata bahwa beleidsregel memiliki kekuatan mengikat secara umum [Wijaya, 69]. Tanpa ada beleid diskresi, pemerintahan tak mungkin jalan, karena akan ada kekosongan peraturan,

Di lain pihak, pasal 8 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara, memberikan kewenangan pada semua menteri fungsi perumusan, penetapan, dan pelaksanaan kebijakan di bidangnya. Menurut Bagir Manan, semua ini bersifat beleids/Peraturan Kebijakan [wawancara].

Sebagai beleidsregel, PBM dibuat berdasarkan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB) dengan melalui proses pembentukan yang demokratis dan melibatkan pihak-pihak terkait. PBM juga tidak dibentuk dengan tujuan yang melawan hukum. Isi PBM mengatur forum eksternum dari dimensi kebebasan beragama dan oleh karenanya menurut Viona Wijaya, pembentukan PBM sebagai sebuah beleidsregel adalah sudah tepat dan tidak melawan hukum [Wijaya, 154]. [Sekedar catatan, jika sekalipun ia hendak di uji materi-kan ke MA, maka mestinya ia dicabut oleh peraturan di tingkat atas-nya, yakni PP/Perpres]

Maka berdasar hal-hal di-atas, dapat disimpulkan bahwa gagasan uji materi PBM ini sebenarnya adalah suatu hal yang kurang bermanfaat, dan beberapa saran yang dapat kami ketengahkan disini adalah:

  1. Seringkali suatu Surat Keputusan Bersama [SKB] atau Peraturan Bersama, menyandarkan pembentukan-nya berdasar perintah UU, padahal secara khusus tidak diperintahkan oleh UU, maka biarlah pihak kementrian bisa lebih taat asas.
  2. Agar Peraturan Mentri [Bersama] sejenis di masa depan, juga mengatur bahwa Kepala Daerah yang mengatur masalah pembangunan rumah ibadah harus berlaku fair, taat asas dan menempatkan semua golongan setara kedudukan-nya di depan hukum. Pun juga melindungi rumah ibadah yang sudah mendapat izin namun dirobohkan massa.
    Hal ini mengingat perlindungan HAM tidak saja bermakna sebagai jaminan negara untuk secara pro-aktif melindungi HAM dalam bentuk regulasi, melainkan juga dalam sikap perilaku yang cepat tanggap menyikapi secara hukum, segala bentuk peristiwa yang melanggar HAM, karena hal ini justru merupakan indikasi dari negara hukum [Marzuki, Suparman, h.4]
  3. Mengingat beleids merupakan bagian dari suatu kebijakan publik, dimana aspek monitoring dan evaluasi adalah bagian integral dalam proses penyusunan kebijakan publik [Kurniawan & Lutfi, 127], maka hendaknya Pemda memperhatikan aspek monitoring ini.
  4. Agar hendaknya ditingkatkan kerukunan antar umat beragama sehingga terbina hubungan yang rukun, saling percaya dan positif.


About PGLII